广东省化州市鉴江区白鸠垌山背村（市二中南侧）有一宗“三旧”改造项目开发用地已闲置九年之久。工地现场杂草丛生、污水成湖、蚊虫成灾，环境非常恶劣。周边居民怨声载道。但这些也只是表面现象，因其引发和凸显的社会问题、法制问题以及民生问题更是越积越多，并始终得不到妥善解决。

       群众反映称：“化州市自然资源局（原化州市国土局）把那块项目用地分割成13小份，或是导致项目停滞的主要原因。”

上图为目前工地现场

        一块用地被迅速分割为13小块

       根据粤地政[2013]141号文件，广东省国土资源厅关于化州市粤昇房地产有限公司“三旧”改造方案的批复，同意粤昇房地产有限公司位于化州市鉴江区白鸠埲（beng）村委会山背村3.0424公顷集体建设用地转为国有用地；规划用途为城乡建设用地；实施改造后按照省有关“三旧”改造的政策要求供应和使用土地。2014年6月4日粤昇房地产有限公司与化州市国土资源局签署了国有建设用地使用权出让合同（合同编号：440982-2014-000033），合同内容中明确规定该宗土地用途为商住两用，其中2.4338896公顷为商品住宅用地，另外0.6084724公顷为商服用地。

上图为国有土地批文复印件

上图为国有土地转让协议复印件

        2014年8月14日，粤昇房地产有限公司顺利拿到化州市国土资源局为该宗土地颁发的《土地使用证》（编号：化国有2014第0000811）。拿到《国有土地使用权证》的粤昇房地产有限公司原老板梁某迅速在化州市国土局开始了一通操作——仅在8天之内就将一份《土地使用权证》分割成13份独立的《土地使用权证》，且办理了他项权属登记。拿到这些之后，梁某在短短4个月内，把13本小证分别以抵押或担保的形式，从多家银行和私人处，融资数亿元之巨。最令人不解的是梁某所获巨额资金竟然一分钱都没用在“三旧”改造建设项目上。最终，因梁某的肆意乱为，该宗“三旧”改造建设用地无法正常开发利用。

       据知情人吴某透露：“化州市粤昇房地产有限公司于2017年12月正式以股权转让形式发生了变更，现在公司的法人代表是我，实际负责人是柯某。”一提起该公司吴先生就十分气愤。他哭诉说已被原公司负责人梁某骗得遍体鳞伤且投诉无门。

       此项目投资人柯某也被原粤昇房地产有限公司负责人梁某先后5次以开发项目为名骗取602万元。2017年12月3日，梁某又以“股权转让”的形式将粤昇房地产有限公司（包括“三旧改造”项目）过户给柯某名下。柯某与梁某签订了公司转让协议，转账给梁某354万元。这样，梁某已从柯某手中先后拿走了1000万元，而交出却是13份假的“土地使用证”和假的公司公章。

       直到2018年底，原粤昇房地产有限公司真正面目浮出了水面。工商银行等多家金融机构和个人陆陆续续要求公司偿还借款或者担保费，欠款共计2亿元人民币。这个时候柯某才发现手里拿着的13份《土地使用证》都是假的，真的《土地使用证》其实都在所谓的债权人手中。

        数年未开发将如何解决种种遗留问题

       化州市“三旧”改造项目是否符合当时广东省“三旧”改造特殊政策？化州市国土局仅仅用8天的时间将已经纳入化州市整体规划并占地只有3公顷的一宗《土地使用证》分割成13份小《土地使用证》其法律依据是什么？如此分割对该项目整体开发利用有哪些必要性？“三旧”改造这种特殊政策引导下的项目用地闲置十年之久，化州市是如何上报广东省自然资源厅的？记者怀揣种种疑问，于2023年8月7日至10日分别走访广东省相关部门了解情况。

       化州市“三旧”办，位于化州市自然资源局楼内，记者和一位徐姓工作人员做了采访。徐主任明确表示，“粤昇房地产有限公司那块‘三旧改造’项目比较清楚，首先我们部门只是业务部门并没有执法权，对此现象也无能为力”。对于该宗土地证当时是否可以分割，他表示当时的政策比较模糊，也不知道国土部门这样做是否妥当；如果是按着现行的“三旧改造”政策要求肯定是不能分割。

       化州市自然资源局产权登记股陈股长对该宗（编号：化国有2014第0000811）“三旧”改造项目用地分割成13块《土地使用权证》的问题当面做出回应：“在土地使用权人提出分割要求的前提下，根据《茂名市区国有土地使用权分割等级暂行办法》[2005]51号、《茂名市市区国有土地使用权分割登记操作方法》茂国土资发[2005]96号等文件精神，当时的政策是允许分割的，并不要求必须持有《房屋产权证》才能分割”。化州自然资源局规划股陈主任则表示：“《国有土地使用证》分割必须符合项目整体规划才可以分割，也是一件很复杂的事情，对于能不能分割，会不会影响整体项目我这里不太清楚，你们可以问问土地应用部门”。

       离开化州，记者前往茂名市自然资源局，周折一番始终未能得到相关部门的正面对接与答复。次日，记者来到广东省自然资源厅，相关部门非常重视，要求记者留下正式采访提纲，并表示将积极对接地方相关部门进行书面回复。此后数日，记者多次与广东省自然资源厅、茂名市自然资源局相关人员联系，终于在2023年9月11日本社收到了茂名市自然资源局的书面回复。

       茂名市自然资源局书面回复首先表示：“我局收悉广东省自然资源厅转来城市建设杂志社新闻中心《采访函》之后引起我局高度重视，并将《采访函》立即转交化州市自然资源局组织调查。”

       化州市自然资源局回复首先说明：于2023年8月15日下午3时，局党组书记、局长赖方侨同志组织相关分管领导、业务股室进行核查处理。

       化州市自然资源局的回复中主要表述以下几点：一、2014年8月14日，化州市粤昇房地产有限公司申请办理化国（2014）第000811号《国有土地使用证》，同年8月20日申请分割为十三块土地，并分别办理《国有土地使用证》登记，其中地块一、四、九、十三等四块土地于同年9月2日抵押给马小某，已根据法院协助执行通知书办理注销登记；另外九块地也在之后的四个月内分别抵押给了农村信用社、工商银行化州支行等金融机构。二、该项目用地于2016年6月12日至2016年7月12日分别被化州市人民法院和湖北安陆市人民法院查封，所以一直不能处置也不能动工建设。三、关于一宗《土地使用权证》分割成13份小《土地使用权证》问题的回复：根据《茂名市市区国有土地使用权分割登记暂行办法》若干条款规定，我局依法按照程序分割，并无违反相关法律强制性规定；《茂名市市区国有土地使用权分割登记操作办法》是原茂名国土资源局内部文件，是针对地上有房屋制定的操作方法，对纯土地分割没有相关约束条件；化州市粤昇房地产有限公司“三旧”改造项目供地时间为2014年8月，此前没有相关法律、法规或政策文件对其申请分割有约束条件。2016年9月《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》（粤府[2016]96号）才提出相关“三旧”改造项目监管细则。也就是，化州市原国土资源局当时的分割操作，没有任何问题。四、附：《茂名市市区国有土地使用权分割登记暂行办法》和《茂名市市区国有土地使用权分割登记操作办法》。

       律师：无论如何，分割总归有错

       就化州市相关回复，记者向多名律师和相关专家进行了咨询。江苏博爱星律师事务所主任律师周建表示，不管从哪一个角度谈起，上述分割总归是存在问题的。

      从《中华人民共和国规划法》说起，规划条件是办理国有土地使用证的前置条件，没有相应的规划条件做支撑，相应的土地使用证绝不允许出现；13本小证如果没有对应的规划条件，那它们就是怪胎。

       从地方行政法规《茂名市市区国有土地使用权分割登记暂行办法》说起，暂行办法第七条第二款明确规定，申请土地分割登记的，应提交下列资料：（一）国有土地使用权分割登记申请书。（二）原《国有土地使用权证》《房屋所有权证》或房地产权证。（三）土地分割方案。（四）其他有关资料。那么问题来了，这些材料到底有没有？有就没有错，没有就是有问题。

       从地方性内部文件《茂名市市区国有土地使用权分割登记操作方法》说起，操作方法第二条，茂名市市区范围内，已购商品房，安居房，解困房，单位房改房、单位集资房，均可按本操作方法的规定申办土地使用权分割登记发证。而13本小证所对应的地域，并无一间房子，还是白地一块。它怎么就能分割了呢？它怎么就能按本操作方法操作了呢？

        从化州市自然资源局的“纯土地分割”的言论说起，化州市自然资源局说，《茂名市市区国有土地使用权分割登记操作办法》是原茂名国土资源局内部文件，是针对地上有房屋制定的操作方法，对纯土地分割没有相关约束条件。言外之意，没有约束条件，我那样干，绝对没有错。真的没有约束条件吗？真的就是法无禁止即可为吗？我国是有这样的立法原则，法无禁止即可为，可那是对于行使私权力而定。对于行使公权力，我国还有另外一个立法原则，法无授权不可为。试问，哪条法律授权化州市国土资源局对纯土地可以进行任意分割？

       关于此事进展，本社将持续关注。
        文/张洋
       来源中国城市建设网
       http://www.zgcsjs.org.cn/
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